GENILDO GOMES DE JESUS

Licitação de Obras Públicas.

Projeto Básico & Projeto Executivo

A contratação, execução, fiscalização e gerenciamento de obras públicas, bem como a entrega e operação do empreendimento passa necessariamente por um planejamento.

Ao produto que decorre do planejamento, damos o nome de projeto, em qualquer atuação da atividade econômica do homem.

Assim, imaginar a execução de uma obra pública sem planejamento é admitir e aceitar ocorrências de todas as possibilidades de desvio seja em decorrências de carater do agente público responsável e aqueles particulares que se locupletam com sua postura empresarial antiética.

O artigo 6º do Decreto 200 de 1967, em vigor, tratou da reforma administrativa e nela se preocupou com o planejamento, atribuindo a ele o carater legal de principio fundamental da Administração Pública. Portanto, planejar é antes de tudo cumprir a legislação, depois a vontade de administrar bem o interesse público, seguido do sentimento de honestidade, muito em falta no Brasil dos últimos anos.

Quando o assunto é obras públicas salta aos olhos dos diretamente interessados vários tipos de interesses: ao político um instrumento de captação de votos, por essa razão é deixado de lado qualquer razão mínima de coerência administrativa, inclusive o direcionamento de verbas de emendas parlamentares para a execução de obras sem que tenha havido qualquer tipo de projeto, muito menos planejamento.

Quando o interessado na obra não é diretamente um político, é um agente público ocupante de um cargo de direção indicado por um político. Nessa situação interessa a ele licitar, contratar e executar a obra em prazo insuficiente para qualquer razoabilidade gerencial, tendo em vista sua necessidade de apresentar a seu patrono político, produção de ativos políticos. Ao mercado, uma oportunidade de conseguir um contrato, cujo descompromisso com a ética empresarial mostra a possibilidade de apresentar uma proposta com grandes descontos para recuperá-lo posteriormente através de aditivos de acréscimos de serviços e de reequilíbrios econômico financeiro, cujo efeito desfaz o desconto concedido na proposta, nesses casos, quase todos praticamente cheios de ilegalidades. Nesses casos, existe um conluio entre o fiscal da obra (em alguns casos protegido pela autoridade superior, e o empresário).

Reconhecemos que a lei 8666/93 tem péssima redação legislativa, insegurança e uma cultura não vocacionada para resultados, para o qual é indispensável outra ferramenta de gestão de empreendimentos que conhecemos por estudo de necessidade e levantamento de prioridades.

A Administração Pública sofre com a ausência de gestão por processos, ausência do trato gerencial por meio de ações sistêmicas e a falta de gestão de resultados. Esse diagnóstico não é privilégio da engenharia pública, é um mal que se apresenta como uma metástase em todos os níveis de governo e em todas as atuações do poder público, cujos danos são mais visíveis nas obras públicas, saúde pública, segurança pública, transporte e logística pública.

A questão legal traçada na lei 8666/93 sobre as obras públicas é, como já dito acima, de baixa qualidade. Porém, um pouco de esforço, interesse, ética, moralidade e legalidade poderão contribuir para tais investimentos e tratar com zelo o que a sociedade brasileira precisa e espera.

A citada lei aborda sobre o projeto básico e executivo através do seu artigo 7º:

Art. 7o  As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequencia:

I - projeto básico;

II - projeto executivo;

III - execução das obras e serviços.

§ 1o  A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e aprovação, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que também autorizado pela Administração.

Art. 8º  A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execução.

Verifica-se no texto legal acima que há uma sequencia lógica para licitar uma obra e serviços:
Primeiro é necessário ter um projeto básico.

De acordo com o artigo 6º inciso IX da citada lei 8666/93, o projeto básico é precedido de um planejamento que tratará do desenvolvimento dos estudos técnicos preliminares, entre os quais podemos destacar o estudo de viabilidade técnica, estudos de viabilidade econômica e estudos de viabilidade ambiental e acrescento a necessidade de um estudo jurídico e legal que implicam o empreendimento.

Podemos perceber que o legislador previu, embora não esteja textualmente previsto na norma com a expressão “planejamento”, o estudo de necessidades, prioridades, estudos técnicos preliminares, pré-projetos e projeto básico, este como resultado da consolidação dos estudos anteriores. Um projeto seja qual for seu objetivo e finalidade, não nas nasce do acaso, ele é inexoravelmente produto de um planejamento bem feito, de modo que, quanto melhor o planejamento, melhor o projeto. Fica claro que a expressão projeto básico não decorre do sentido “simplicidade” ou menos detalhado, ao contrário, o projeto básico feito à luz do artigo 6º da lei 8666/93 referenciado acima, mostra a possibilidade da existência de um projeto com baixo índice de erros. No entanto, não é o que depreende da prática, muito pelo contrário, a margem de erros dos projetos básicos é gritante e antieconômico.

Na sequência do artigo 7º da lei 8666/93, encontramos o projeto executivo, em que no raciocino lógico se depreende que o mesmo é uma necessidade como parte seguinte ao projeto básico, como parte consolidadora das etapas anteriores. Nesse sentido, incluindo a hermenêutica comparativa do artigo 6º, inciso IX, da mesma lei, é de fácil percepção que o planejamento está previsto na norma geral de licitação pública, atendendo às técnicas de elaboração e gerenciamento de projetos.

Entretanto, o legislador pecou ao admitir o projeto executivo como exceção à regra da obrigação de sua existência pretérita para licitar obras e serviços.

Na cultura da Administração Pública prevalece, infelizmente, a prática de cumprir somente o que está posto Ipsis litteris na norma jurídica, abandonando completamente todas as riquezas jurídicas postas na intenção do legislador.  Nesse caso, a lei 8666/93 deve em nova revisão excluir a excepcionalidade e pontuar textualmente a obrigação do planejamento, em especialmente o estudo de necessidades e definições de prioridades, estudos técnicos, pré-projetos, projetos básicos, projetos executivos e, como obrigação da contratada, a entrega do projeto “As Built”, assim como a obrigação legal da nomeação de fiscais de obra, gestores de contratos e comissão de verificação de operação do empreendimento para acompanhar o empreendimento após sua entrega, para se necessário for, acionar o empreiteiro no prazo de 180 dias a contar do aparecimento do vício ou defeito do empreendimento, conforme o artigo 618 e seu parágrafo único do Código Civil Brasileiro.  Esses passos são fundamentais para a economia do dinheiro público e aproveitamento maior dos recursos financeiros e, isso, deve ser estendido a qualquer tipo de contratação e compras de materiais e equipamentos.

Por outro lado, o artigo 8º da lei 8666/93 corrobora a existência implícita de um planejamento e a necessidade pretérita do projeto executivo, ao dizer que “A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execução”. Para um bom intérprete é de fácil constatação que a programação total do empreendimento, custos totais e prazos totais somente podem ser conhecidos mediante a elaboração completa de toda a fase de planejamento para a contratação de uma obra, cujo inicio se dá com os estudos de necessidades e se encerra com o projeto executivo. Logo, podemos concluir que o projeto executivo, na melhor interpretação e aplicação da tão atacada lei geral de licitação nº 8666/93, sempre foi tida como obrigatória, senão no aspecto legal por erro do legislador e pela péssima redação legislativa, então pela obviedade de caráter técnico. Aproveitando-se da fragilidade legal, associada ao problema ético e de carater, as obras públicas seguiram-se nesses anos de vigência da lei geral de licitações e contratos administrativos, por caminhos de incompetência, ilegalidades e imoralidade cujos prejuízos, hoje são impossíveis de mensurar.

Genildo Gomes - Advogado, Consultor e Professor, especialista em Administração Pública, Licitação e Gestão Empresarial.